以利用严密的行政网,进行有效的统治。
阎锡山对村政建设十分重视。他认为村是最基础的民众聚居之所,为政不达诸村,则行政徒有其名;自治不立于村一级,则等于无本之木;舍村政而言政治,无异空发议论。于是他在全省范围厉行推广村制,以作“用民政治”之实验。阎锡山设想:
实行村制:其法甚约,其效甚广。一县之境,大者不下十万户,次亦有五六万户不等。欲使一县之事,如视诸掌,诚非易事。若积户而成闾,积闾而成村,积村而成区,区统于县,则上下贯注,如身使臂,臂使指,一县之治此为基础,基础不立,虽有善政,不能见之实施也。盖祸莫大于盗贼,村制行则稽查易,窝藏无术,匪徒可以肃清矣。害莫大于刁顽,村制行,而公理张,教唆无法,则棍徒可以敛迹矣。毒莫甚于鸦片,村制行,而揭告有人,察查易周,行之三月,可以收廓清之效也。蠹莫甚于游民,村制行而干涉有人,综核最密,行之三月,可以获感化之益矣。不特此也,由斯而稽查学龄儿童,则义务教育可以兴也。由斯而人民可晓然于租税之担负,纯为国家保育行政之用,则急公之心生,而纳税之义务,不患中国之民不能充分以尽也。由斯而人民能知保卫事项之有待于人,不如自谋保卫之密切,身家子孙庐墓财产之念重,则了然卫国即以自卫,勇于公战,有身充士兵之志,而执戈之勇可以鼓,而当兵之义务,不患中国之人,不能行也。种种政治,靡不由此起点,法至善也。
基于上述认识,阎锡山自兼长山西民政以后,即开始在全省范围之内推行“村制”。当时的山西和国内其他地区一样,累于政治的更迭和风气的不开化,行政管理十分混乱——“户籍杂乱,人口不清”,乡村尤甚。鉴于此,阎锡山为推行“村制”,首先成立了“行政人员训练所”,以集中训练基层行政人员,向他们灌输“村制”精神,传授施政方法。
1918年1月5日,又按照《用民政治纲目》,培养专门学校毕业人才,以适应行政及社会事业之用,公布“山西省育才馆简章”,招收专门学术试验所录取的学生,训练新人,推行新政。其后山西行政及经济建设,即以其为骨干,各机关主官及重要职员,多出于育才馆的训练。 电子书 分享网站
一、独特的政治统御 厉行村制建设(2)
为配合“村制”的实行,同年6月14日,他公布《行政研究所规程》,作为训练各县掾属人员,如承政员、承审员、主计员、县视学、实业技士、宣讲员、管狱员、检验吏、农业技术员等的蓝本。在“行政研究所”讲授普通科、专修科、政治新知识、各项新技术等科目,受训人员研习期满后分派各县,推行新政。
同时,以阎本人的名义编定《人民须知》手册,广为印刷散发。《人民须知》包括:民德篇、民智篇、民财篇、家庭篇、社会篇、国家篇、世界篇、地理图说等篇章,洋洋两三万言,从教育到生产,从家庭到社会,面面俱到。以期全省的老百姓都能遵照执行,使村制得以顺利实行。
村制的顺利实行,关键在于县一级的贯彻落实。而县政推行效果如何,县知事(县长)又起着决定性作用。当时各县知事多囿于前清官场旧习,视政令如具文,推托应付,不肯切实执行。尤其是推行改革性质的政令,阻力更大。为了兴利除弊,在短期(半年)内推开新政,阎锡山决定向各县分别派遣“政治实(视)察员”,专门负“村制”及“六政三事”之监督考察责任,督促检查各地执行情况。为进一步发挥政治实察的作用,1919年他又将原有之政治研究会改为政治实察所。据同年12月5日公布的“修正政治实察员服务规则”称:“实察员负责考察各县行政工作之责,不得干预行政之执行。”“实察员于考察所至之处,得召集人民随意讲演,以资利导。” 由于行政有了监察,山西的“村制”及“六政三事”推行效果既快且较为扎实。
然后,进行户口调查,“编行村制,划定村界”,具体实行村制。
关于村制的组织情况,根据山西省署1917年10月颁布的《各县村制简章》规定:“各县所设村庄无论住户多寡均须按照本简章编制以立自治基础。”“村内居民凡足三百户者应设村长一人,村副一人。其住户尤多者,得酌增村副,其员额至多不得过四人。”“村民在三百户以下者,得察度情形,或一村设一村长,或指定主村联合邻村合设一村长,但联合村其距离主村不可太远。”“村长办理公务直接秉承县知事,以期简捷。”“村长应备具左列之资格:一、朴实公正,兼通文义者;二、年在三十以上,确无嗜好者;三、有不动产,价值在三千元以上者。具有前条资格之二者,得选任村副。村长副由村民加倍推举,送由知事选任之,并呈报省道公署备案。”“村长副职务如左:一、承行政官之委托,办理传布及进行事项。二、本村民之公意陈述利弊事项;三、办理职务内应行报告及特别发生事项。”“村长副系名誉职均不支薪,并且酌量事之繁简给予车马费。办公费用均得依照旧日惯例,由知事酌定数目,令村民摊认支付,并随时列款宣示,以昭公实。”
1918年4月,山西省署又颁布《村编制现行条例》,始于村长副下,增设闾长,其组织以25家为一闾,设闾长一人,住户多者按户增加,如因居住集中,不便分配,在25家以上,50家以下,或不满25家者,亦得设闾长一人。凡村内编两闾以上者,其闾次应冠以某村第一第二闾等序数。
同年11月,他再颁布《修正山西各县村制简章》,进一步完善了村制组织。修正简章规定,村内居民由原来的300户设村长村副各一人,改为凡是百户以上者,即设村长村副各一人,其户数较多者,得增设村副,但不得超过4人。如不满百户之村庄,得察度情况,或一村设一村长,或指定主村,联合邻村,合设一村长,并酌配置村副。村长副的资格及任选,除年龄在30岁以上者外,不动产的条件有所变动,村长由原来的3000元以上降低到1000元以上;村副在500元以上。
一、独特的政治统御 厉行村制建设(3)
由上可见,阎锡山的“编村”制度,在村的行政组织上,主要是仿效日本的町村制,其次是仿中国的古制。“编村”的办法,在行政的最基层单位——村,设立了村、闾、邻(后又规定闾下每5户为一邻)三级管理层级,村长副还有村公所为办事机构,村政的力量从此得到相当的加强。值得一提的是,编村的村长村副,虽为选举产生,但当选资格除有年龄限制外,还特别规定村长须有1000元以上的不动产,村副要有500元以上的不动产,并有“兼通文义”的要求。在当时山西农村,这样的人一般均为地主、富农等有产阶级,恰好属于当局所依靠的政治阶层,这就为在基层稳定政权实施统治奠定了基础。
“村制”是阎锡山政治统御的重要组成部分,“村制”的推行,使阎锡山得以在山西建立起了上下贯通、应用自如的行政组织网络,使其政策法令得以由上而下,一以贯之。时人有捧场者曰,“自有村制而村政渐举,自有区制而讼盗赌案均少,自有政治实察所而官吏功过之考核严,自有六项县掾属而知事有尽心民事之余暇无交待不清之缪葛”。 阎锡山亦在“村制”实行五年之后的1922年曾不无得意地说,“五年以来,凡教育普及,实业整兴,户口编查,人事登记,以及一切兴利除弊等事,得力于村制实多。”
1922年,在“村制”推行的基础上,阎锡山又进一步提出了“行政之本在于村”的“村本政治”,倡导所谓“把政治放在民间”。
民国九年(1920年),山西大旱,旱灾所及地区达“七十县之广,灾民约八十万人”。是年,“山西秋冬之省政,以赈灾为主,成立全省赈务处,大总统派参院副议长为会办”。 “旱灾奇重,诸政停顿,与民休息。至民国十年春间,赈务未完。” 次年春,阎锡山出巡被灾地区,察看赈灾及行政情形,感慨良多。巡毕返并后,作有“十年春出巡对民吟”,曰:
出巡南北意有三:察看灾赈问民艰,
政治宗旨宣于众,须知皆是为民间。
入村就与民告说,做好人与有饭吃;
再能彼此相亲让,自能觉着人生乐。
人群生命在教育,但指启发理性的,
若以放纵欲性为,诚恐普及愈危急。
国民教育要普及,务使省钱来求学,
设校省钱较易多,上学省钱好肆业。
六政三事与教育,整理村范尤要急,
告尔村众自动办,粗治三年便可得!
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